19 Giugno 2024

RE ITALY – Sessione pomeridiana dedicata all’Urbanistica: “Quadro normativo troppo confuso e denso di incertezza interpretative”. L’intervento del Presidente Nazionale Federico Filippo Oriana

Milano sta vivendo un momento di forte preoccupazione legato alla normativa urbanistica.
L’incertezza che accompagna le operazioni immobiliari in questo periodo sta creando notevoli difficoltà agli operatori che ora attendono le indicazioni previste nei nuovi provvedimenti che dovrebbero essere approvati a breve.
Certo non sarà né facile né immediato interpretare la nuova normativa, applicarla al meglio, indentificare le criticità e le eventuali conseguenze per gli operatori.
Per confrontarsi su un tema così cruciale in questo momento, la 23° edizione di RE ITALY, organizzata come tradizione da Monitor Immobiliare e Monitor Legale in Borsa Italiana a Milano, ha dedicato i lavori dell’intero pomeriggio al tema con l’intervento di titolati studi legali a fornire pareri e indicazioni durante 4 panel distinti: Urbanistica; Contratti; Penale; Finanziamenti & Assicurazioni.
 
Essendo il diritto costituzionale a monte di tutte le varie branche del diritto come fonte di direttive e principi generali, è stato l’intervento del Presidente Nazionale ASPESI Unione Immobiliare Federico Filippo Oriana a costituire l’introduzione di base sulla quale poi si sono misurati tutti gli esperti delle varie specialità. Qui di seguito il testo dell’intervento.
 
Un principio generale del diritto -di rango costituzionale- è che può esistere un fatto o un atto illecito che non costituisce reato, ma non può esistere reato se il fatto -o ancor più l’atto- non è illecito. Infatti, un fatto illecito può non assurgere al livello di reato per mancanza di elementi caratterizzanti, soggettivi (ad es. il dolo) ovvero oggettivi (ad es. soglie dimensionali previste dal legislatore per il reato tributario). Ma un fatto lecito -ad es. pagare meno tasse con una corretta anche se voluta programmazione fiscale, perché prevista dalla legge, ad es. entrare nel regime dei contribuenti forfettari- non può mai costituire reato. Per mancanza del presupposto fondamentale del reato, l’illiceità del fatto. Il principio fondamentale del diritto -derivante dal diritto romano- del nullum crimen sine lege è infatti richiamato nella nostra Costituzione all’art. 25, comma 2. Che ha voluto evitare -nella visione liberal-democratica della nostra Carta fondamentale- un sistema nel quale (come nelle tirannie) è tutto proibito quello che non è espressamente permesso, affermando invece il principio opposto che è tutto permesso quello che non è espressamente proibito.
 
Questo elementare ragionamento vale particolarmente quando di tratta di atti giuridici, specialmente di valenza pubblica, dei quali occorre valutare la liceità/legittimità preliminarmente ad ogni altra considerazione, perché appunto di pubblico interesse: prendiamo, ad esempio, sempre il pagamento delle imposte, ovvero la gestione di un appalto pubblico da parte di una pubblica amministrazione.
Riportando questo assunto elementare al caso di specie con un semplice sillogismo, non può quindi esservi reato senza illecito amministrativo (cioè abuso edilizio, nel senso urbanistico e non penalistico del termine), senza reato non può esservi condanna (art.25 Cost.), senza possibile condanna non può essere avviata -o proseguita- l’azione penale, cioè il procedimento penale, ai sensi della recente riforma Cartabia.
 
Il tema è, quindi, stabilire preliminarmente se per i casi sui quali la Procura della Repubblica di Milano ha avviato indagini penali vi fosse il fatto illecito in termini di diritto urbanistico (branca del diritto amministrativo), ossia se i permessi edilizi concessi dal Comune di Milano fossero illegittimi o no, perché in caso di risposta affermativa -e solo in quel caso- l’azione penale sarebbe legittima e anche dovuta (art.112 Cost., art. 50Cpp). Saranno, quindi, i Colleghi amministrativisti dei panel successivi a dirci se le procedure di rilascio dei titoli edilizi contestati fossero corrette o no, così come saranno i colleghi penalisti a spiegarci se -nel denegato caso queste procedure fossero illegittime o scorrette- considerato che è certa la buona fede degli operatori -promotori-costruttori e progettisti- visto che hanno solo seguito una procedura ultraventennale imposta loro dal Comune di Milano, possano avere ugualmente commesso un reato. Cioè se a Milano o in Italia si possa commettere reato passando con il verde (un verde, si badi bene, che non è stato comprato, ma sudato, con magari 3-4 anni di documenti ed elaborati presentati al Comune su richieste progressive degli uffici competenti).
 
Vi sono, poi, altri tre principi costituzionali che vanno considerati nella valutazione giuridica di questa vicenda. Il primo è quello posto dall’art.113, comma 1, della Costituzione che istituisce la giurisdizione specializzata amministrativa. Al comma 3 lo stesso art.113 recita: “La legge determina quali organi di giurisdizione possano annullare gli atti della P.A. nei casi e con gli effetti previsti dalla legge stessa”: orbene, la legge ha poi riservato in via esclusiva alla giustizia amministrativa (Consiglio di Stato e TAR) il controllo giurisdizionale degli atti della pubblica amministrazione.
 
Il secondo la libertà d’impresa prevista dall’art.41 della Costituzione che recita: “L’iniziativa economica privata è libera”, il chè significa che realizzare un’operazione economica privata di trasformazione immobiliare in virtù di un titolo edilizio rilasciato dall’autorità costituzionalmente competente (il Comune secondo la Corte Costituzionale, come da sua costante giurisprudenza, v. da ultimo la recente sentenza n.202 del 28/10/2021 che fa riferimento all’art. 117, secondo comma, lettera p) della Costituzione) non è solo lecito, bensì costituisce un diritto costituzionale. Le limitazioni previste ai commi successivi di tale articolo sono appunto i vincoli (volumetrie, altezze, norme morfologiche ecc.) posti dagli strumenti urbanistici generali posti dal Comune competente per territorio (e da questo imposti nell’iter di autorizzazione) e i controlli di conformità al titolo abilitativo che il Comune effettua ex-post sulla sua effettiva realizzazione.
 
Il terzo principio è il diritto di proprietà di cui all’art.42 della Costituzione che entra in campo nella vicenda con l’acquisto del terreno da parte del promotore-sviluppatore per la realizzazione dell’operazione immobiliare-costruttiva. E’ ben noto che quando si acquista da parte dell’operatore un’area o un edificio per l’esercizio di un’attività imprenditoriale, si acquista fondamentalmente una capacità edificatoria, ossia il diritto a realizzare una determinata volumetria o SLP (o SL come invece è chiamata a Milano dal PGT), perché il terreno o l’area non hanno in sé nessun valore, valgono solo in tanto in quanto portano con sé una determinata capacità edificatoria, potendo diversamente essere buoni solo per diventare un terreno agricolo (poco produttivo in mezzo a un tessuto urbano). E ’il cosiddetto ius aedificandi, principio generale del diritto già dal tempo dei romani, per cui la proprietà fondiaria determina la possibilità di costruire ab inferis usque ad sidera, come dicevano allora e come si insegna ancora oggi ad Istituzioni di Diritto Privato, corso del primo anno di Giurisprudenza. E‘ vero che tale diritto si esercita in epoca moderna nell’ambito delle leggi che lo regolano, ma non può essere precluso a prescindere, quando appunto -con i piani normativi vigenti generali (PRG o PGT) in un determinato comune- è stato predeterminato un indice edificatorio che accompagna una determinata superficie del territorio comunale che solo per quel requisito è stata acquistata dall’imprenditore immobiliare. Precludere quella realizzazione assumerebbe un carattere espropriativo, ipotesi per il quale il terso comma del ridetto art.42 della Costituzione richiede un iter di garanzia previsto dalla legge e un indennizzo. Sulla base di questo ragionamento, la Corte Costituzionale ha bocciato dal 1975 ad oggi tutte le normative urbanistiche che comprimevano irragionevolmente lo ius aedificandi, ma vi risparmio in questa sede l’elenco di tali sentenze perché sarebbe lungo e noioso farlo e anche perché è vicenda nota che ha portato al superamento del concetto di “concessione edilizia” verso l’attuale “permesso di costruire”.  
 
In conclusione, anche se la parola finale sul punto se l’azione penale potesse essere avviata nel caso di  specie (e ove avviata, magari per denunce penali di privati, potesse essere proseguita) spetta ai colleghi amministrativisti e penalisti, mi pare che gli ultimi due principi costituzionali (libertà di impresa, diritto di proprietà) creino una presunzione forte di legittimità del comportamento dei promotori-sviluppatori, così come dei progettisti che li hanno indirizzati e dei funzionari comunali che hanno approvato le proposte private. Perché per poter contrastare da parte da parte del soggetto pubblico vigilante -e poi dall’Autorità Giudiziaria in via sostitutiva- l’effettivo esercizio di due diritti costituzionali occorrerebbero presupposti contrari forti (come ad es. fatti corruttivi) dei quali in questa vicenda non si vede neppure l’ombra”.  
 
“Il Governo ha affidato la questione al Parlamento. Sono preoccupato”, ha commentato Giancarlo Tancredi, Assessore alla Rigenerazione Urbana Comune di Milano, che ha fatto il punto sulla questione normativa nel capoluogo e le attività della Procura nel corso del suo ampio intervento. Guarda l’intervento video integrale
 
Urbanistica: “Il quadro normativo è troppo confuso e denso di incertezza interpretative”
Una normativa urbanistica complessa e di difficile interpretazione, che ora vede interessata Milano ma che inevitabilmente coinvolgerà tutta Italia. Così si potrebbe riassumere il panel che ha visto impegnati gli avvocati Gianluca Gariboldi di PedersoliGattai, Vanessa Boato di K&L Gates, Mariangela Di Giandomenico di Orrick,  Antonio Belvedere di Studio Belvedere.
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Quanto sta avvenendo per l’urbanistica a Milano lo vedremo senza dubbio in tutta Italia, con conseguenze pesanti.

Così si potrebbe riassumere il panel che ha visto sul palco gli avvocati Fabrizio Ventimiglia, Studio Ventimiglia; Giovanni Brambilla Pisoni, Studio Legale Associato Casella - Brambilla Pisoni - Borasi - Brambilla; Guido Inzaghi, Managing Partner SI - Studio Inzaghi
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